全面推进依法治国是强国之本。作为国民经济支柱产业的汽车产业，要践行“中国制造2025”，实现由大到强的转型升级，同样需要推进法制化管理。在全面深化改革的背景下，汽车的全生命周期，包括从生产到流通服务再到报废回收，都需要尽快加强法制化管理。本文研究并总结了汽车发达国家管理汽车产品的共同经验和办法，将对我国汽车产业未来的法制化管理提供有益的借鉴。

■杜芳慈

今年是全面推进依法治国的开局之年，要实现“中国制造2025”，从汽车大国走向汽车强国，迫切需要科学有效的法制化管理。目前，我国汽车行业的法制化管理任重而道远，在探索并建立具有中国特色的汽车法制化管理道路上，借鉴发达国家的经验和行之有效的做法非常重要。

目前，对于汽车产品的管理，全球主要形成美国、欧洲、日本三个典型的管理体系。纵观这些管理体系产生和发展的历史可以看出，尽管彼此之间在管理形式和具体作法上不尽相同，但却具有一些共同的基本特征，遵循着完全一致的客观规律，且政府对汽车产品的管理都十分有效。

一、建立以法律为基础的管理

发达国家政府对汽车产品的管理是法制化的管理，法律是管理的基础。政府部门的管理职能是由法律授权所赋予的，其全部管理活动是为贯彻法律而开展的，具有法律权威性。

在实施对汽车产品的管理时，首先由国家最高权力机关——例如国会，来制订、批准法律，再由法律授权的执法部门依据法律，制订一系列技术法规，然后通过型式认证、车辆注册、年检、车辆维修保养认证等管理形式实施管理。

由于法律在一个国家内对公民和法人乃至执法机构具有普遍的约束力，因而这种管理不仅具有法律的权威性，而且具有中央集权的性质和国家统一管理的形式，不存在我们通常认为的条块分割、政府部门权力交叉的混乱现象。

总体而言，发达国家直接管理汽车产品的法律包括三个方面：1. 管理汽车安全的法律。如美国的《国家交通与车辆安全法》、日本的《道路运输法》等。2. 控制汽车对环境污染的法律。如日本的　《噪声限制法》、《大气污染控制法》，美国的　《大气清洁法》、《噪声控制法》等。3. 节约汽车燃料的法律。如日本的《能源合理利用法》、美国的《机动车情报和成本节约法》等。

此外，与汽车产品管理相关的法律有　《公路法》、《公路运输法》、《道路交通法》等。应当指出的是，政府并不依据标准化法、质量法（发达国家没有此法）来管理汽车产品。

二、政府对汽车产品的管理是高层次的管理

对于汽车产品的管理，发达国家政府处于最高层次的权威管理。首先是法律的制订、修改都必须经过国家最高权力机构批准，政府的首脑从其本身的职责出发，在促进立法和参与决策方面起着重要的作用；　其次是法律制订和贯彻的全民化使管理工作具有极强的社会性。为了公众和全社会的利益，全社会公众都会广泛、积极参与，这就使政府的管理不仅在管理层次上是最高层级的，而且由于得到了全社会的支持和认可，还带有无可争议的权威性。

三、政府管理的目的是为了维护社会公共利益

在管理汽车产品上，发达国家政府的目的不是为了直接提高汽车产品的技术水平和产品质量，而是以维护社会公共利益、保护公民人身安全、保护人类生存环境、节约全球有限资源为目的，来建立管理体制和各项制度。这就决定了政府对汽车产品的管理，从产业管理的范畴，进入到广义的行业管理的领域；使政府的管理从局部的微观调控，变为社会全局性的宏观调控；　把管理工作的视野从照顾某一行业局部利益的角度，拓宽到维护全社会公共利益的范围。

从表面上看，政府对汽车产品的管理并不是为了提高产品技术水平和质量，但从发达国家几十年的管理实践活动足以证明：政府通过技术法规的颁布和技术要求的不断加严，使政府的管理和用户需求，成为汽车工业技术水平和产品质量不断提高的两大动力。由于政府管理的强制性，对本国汽车工业的发展起到了不可忽视的推动作用。

四、政府管理的范围十分明确

管理的范围取决于管理的目的。以管理目的为核心，紧紧围绕管理目的确立管理范围，是发达国家政府管理汽车产品的又一特征。

在管理目的和管理范围明确的基础上，各项管理制度的建立、技术法规的制订和修改也就有了明确的方向和目标，政府的管理才可能成为一个合理的、有序的体系。由于管理范围明确，政府对汽车产品的管理就有可能避免走入事无巨细的事务主义困境中，从而大大提高政府机构办事的效率和政府管理的有效性。据笔者了解，发达国家政府管理汽车产品的范围均包括以下三个方面：1. 汽车的安全性：包括主动安全性和被动安全性。2. 汽车污染控制：包括尾气排放物、燃油蒸发和曲轴箱强制通风、噪声、无线电干扰等。3. 节约燃料：即限制汽车平均油耗。

五、建立完整的技术法规体系

法律的颁布为政府实施管理奠定了基础，但要将法律规定的原则变成可操作的行政管理法则，就必须在法律之下建立一个管理文件层次，这个层次的文件就是技术法规。

技术法规是围绕一个具体的法律，为贯彻该法制订的，它们与该法组成一个体系。在数量上，与安全方面的法律结成体系的技术法规多达几十个，与控制污染的法律结成体系的技术法规也有十几个；在文字量上，这两方面的技术法规均高达上百万字；　在内容上，技术法规将技术方面的规范和政府管理部门的规则综合为一体，成为管理部门行动的依据。

技术法规具有极强的可操作性，因而管理部门可以按照其中的规定程序，将法律所规定的原则和管理者的意志，变为严密的、科学性很强的实践活动，从而保证法律得到有效地贯彻和执行。

这里特别要强调的是：标准和技术法规在法律上是分属不同属性的文件，二者在制订目的、服务对象、制订和批准程序、批准机构，甚至在文体上都有本质差别。标准不等于技术法规，这是一个不容混淆的基本概念，对此关贸总协定的有关协议中早就有明确规定。所有发达国家的政府在管理汽车产品时，都是依据技术法规实施管理，没有任何一个国家用标准进行管理。不能用标准代替技术法规，这是政府管理中必须遵守的基本管理原则。

六、确立有效的工作体制

发达国家的工作体制是分层次的工作体制。国会负责法律的制订、批准，政府首脑负责法律的颁布，大量具体的管理工作由法律授权的一个政府部门负责。作为执法的主体，政府授权的这个部门拥有制订、批准、贯彻技术法规的全部权力。发达国家几十年来的管理经验表明：这种中央政府集权、执法主体单一化的管理形式，是避免政府各部门对管理汽车产品争权分治、交叉管理、重叠管理的根本原因。

社会是一个有机体，社会活动的各个方面必然有密切联系。任何法律体系都会产生法律衔接的问题，政府的各个部门、中央政府和地方政府之间也会有工作协调的问题。针对上述情况，发达国家除了在制订法律时，特别注意避免法律重叠混合的情况发生外，在授权执法主体时也会杜绝执法主体多元化的现象。

至于工作中不可避免的交叉协调，则以法规文件的形式，明确各部门之间的分工和协调程序，以便各部门可遵循共同的原则交接和协调彼此工作。

七、全过程的管理

政府的管理是一项系统工程。从时间流程上，管理必须从事件的发生管理到事件的结束；从内容上，管理必须将涉及目的和管理范围的各个方面都管起来。由于一辆汽车从设计阶段直至报废，都会存在安全性、污染控制、能耗三方面的要求，因此政府的管理必须是从设计到使用、修理，直至报废的全过程管理。

一般来讲，发达国家政府对汽车产品的管理过程分为三个主要阶段。

第一阶段是汽车投产、销售之前。管理的对象是汽车生产厂家，以及与管理范围有关的总成、零部件厂（如灯具厂、发动机厂等）；　管理的要求是规定产品必须达到技术法规的要求；管理的形式是按型式认证制度实行认证，凡新产品必须通过政府的型式认证才能投产、销售和进口。

第二阶段是指用户购买新车直至报废前。管理的对象是汽车所有者；管理的要求是规定在用车必须符合技术法规对其的要求；　管理的形式是按机动车注册制度和车检制度，对新车注册和对在用车进行年检，以及汽车拥有者定期保养他们的车辆。

第三阶段管理的对象是汽车修理厂，管理的要求为修复后的汽车必须达到技术法规的有关要求，管理的形式为按修理厂认证制度对修理厂进行认证，对修复的车辆实行年检。

在这三个阶段中，第一阶段是最基本最重要的阶段，各国的技术法规主要是针对这一阶段的管理进行制订。发达国家实施的这种全过程管理，保证了所有车辆在任何时候，都能在安全、污染控制、油耗方面始终处于性能良好状态，从而全面维护了全社会的公共利益。

八、根据国情建立符合本国实际情况的管理体系

世界上管理汽车产品的三大体系均有其独特之处，除了上述七个管理特征外，还有一个共同特征，就是根据本国国情，循序渐进地建立和健全符合本国国情的管理体制。

所有发达国家在建立政府管理体系时，都经历了一个从无到有、从不健全到逐渐健全的过程。从时间上讲，这个过程都经历了几十年。

充分借鉴别人的经验，重视法规的国际协调是它们特别注意的问题。决不盲目简单地抄袭别人的具体做法，根据本国的国情建立符合本国实际的管理模式，更是它们坚持的一个基本原则，正是由于这一点才使其各自形成了一个完整的体系。

虽然世界上许多国家的政府都对汽车产品进行管理，但除美国、欧洲、日本外，其他国家（包括我国）均未建立起一个完整的体系，其根本原因就在于没有按上述八项原则去指导政府管理体系的建设。(作者系中国汽车工业协会顾问）