中国环境科学研究院、国家环境基准与风险评估重点实验室研究员王红梅

　　4月17日，由电池联盟、中国电子节能技术协会电池专业委员会、中国高科技产业化研究会、清华大学、北京理工大学主办的“第七届汽车动力蓄电池回收再生暨二次电池回收与再生技术研讨会”在北京隆重召开，中国环境科学研究院、国家环境基准与风险评估重点实验室研究员王红梅在会上做了题为《生产者责任延伸制落实的瓶颈与对策分析》的演讲。以下为演讲全文。

 

　　(以下内容根据现场文字实录,未经发言人本人审阅,仅供参考)
 

　　各位参会领导、各位企业、远方来的朋友大家好，欢迎来到北京，现在是北京最美的季节，春暖花开，希望各位在会议闲暇时间在北京逛逛。
 

　　我是中国环境科学研究院环境安全中心的王红梅，由我本人主持的环保部废电池污染防治技术政策2017年12月份正式发布，这个废电池污染防治技术中对多种类型的电池在回收、废弃之后的再利用技术都做了一些引领。发布之后，我们接到了多个企业的反馈，有很多我们国家的大企业纷纷跟我们进行主动的交流，去探讨他们在回收过程中遇到的问题。我这边就是跟我们国家龙头企业的交流中，对电池回收，在落实生产者责任延伸制中，遇到的一些瓶颈和未来可能的一些解决方案，形成了一个报告，与大家分享。
 

　　生产责任延伸制落实主要是基于铅酸电池企业，因为在技术政策发布之后，主要跟我们进行沟通的也是这类企业，锂离子电池主要是再生方面沟通的比较多。
 

　　我们国家铅酸电池主要环境污染问题已经从原生铅的污染变成了再回收领域的无序导致的环境风险。我们知道一块铅酸电池里含有74%的铅极板、20%的硫酸、6%的塑料，如果拆解不当，就会对人体和环境造成非常严重的风险。我国目前还没有政府主导的铅酸电池的回收体系，目前铅酸电池的回收市场还是在回收企业、再生企业自发的回收过程中进行。同时还有一些小的、脱离于政府之外的、作坊式、家庭式的回收厂，随意倒酸的情况还是存在的。国务院99号文大家很熟悉，核心是如何落实生产责任制延伸，生产企业也是背负了铅酸电池污染的名声，希望通过回收能够将电池收回来，为解决铅酸电池环境污染提供了有效的手段。就是在多方的推动下，国务院99号文出台了，明确鼓励铅酸电池生产企业采取自主回收、联合回收或委托回收模式，利用自有销售渠道在消费末端建立的网络回收铅酸电池，支持采用以旧换新、销一收一等方式提高回收率。我们这边主持发布的环保部政策《废电池污染防治技术政策》，强调闭环与绿色收集，鼓励电池生产企业履行生产延伸责任、EPR制度，加快生态文明建设和绿色循环低碳发展的内在要求，追溯和延伸污染责任，真正实现闭环与绿色收集，通过企业建立的产品信息追溯活动，为环保部门及时掌握废电池流向提供依据，这也是未来政策收紧的重要方向，一直延伸到消费者，最终是要实现闭环和绿色收集。所以无论是99号文还是环保部的文件，都对绿色的闭环收集非常重视，在我们跟企业实际沟通过程中，目前EPR制度是不是能够有效落实，我们就以铅酸电池为例，重点关注的是三个方向，一是现有的环境管理政策是不是支持，二是财税政策是不是支持，第三是组织保障。
 

　　铅酸电池目前是被列为危险废物的，因为我们制定过程中，也是希望能够把铅酸电池能够从危废中单独列出来进行管理，但是实际操作中，因为咱们国家的现实问题，存在着很多非法收集，所以对铅酸电池的管理，无论是现在还是未来管理政策都是趋严的。有一个问题是，如果列为危险废物，分散于千家万户的废电池的危害如何界定，它跟集中收起来的大量电池，风险的状态、堆放场地的防护措施是有区分的。但是目前环境部，对凡是列为危险废物管理领域的产品，是按危险废物经营许可证管理办法开展铅酸电池整个生命周期的管理，目前根据不同的风险状态对不同数量的仓储、回收、运输标准，车载风险管理。从去年下半年到今年上半年，环保部已经对这个政策进行了部分的修订，目前还在修订中，但是我前期跟他们进行沟通，我感觉也是存在很多问题。比如说三吨以下不按危险废物管，会不会造成小商贩肆无忌惮去收集。如果以收集去管，地方可能存在利益保护主义，所以这个模式也是在探索。
 

　　现在环保部也在推动回收管理资质，而且在京津冀和山东、浙江、上海等地方做试点。在环保政策上面，铅酸电池如果按危险废物管理的话，比如说对危废的管理，国家是有距离居民居住区、水源地、环境敏感区具有防护距离的要求，现在大部分的民用品的废弃铅酸电池还是处于老百姓的生活区附近或者是购买的商场附近，如果安全危废管理收集，可能在落实生产责任延伸制的时候，大家知道他们通常是通过销售门面进行销一收一的回收，终端的网点可能无法正常开展废铅酸电池的回收工作。危险废物经营许可管理办法还是针对危险企业的排放进行管理，在管理办法408号令第三条规定，危险废物经营许可证按照经营方式分为收集、贮存、处置综合经营许可证和危险废物收集经营许可证，领取危险废物收集经营许可证的单位，只能从事机动车维修活动中产生的废矿物油，和居民日常生活要分开。我刚才说过，目前部里也在试点，这个收集政策会更加的完善。
 

　　还有一个，在实际落实生产者责任延伸制的时候，生产企业反映了一个问题，危废的经营许可证要求是每个省地级市为单位，进行转运的时候，要进行连单的申报批准以后才能进行转移，如果生产企业想自己收电池的话，他们需要在全国多个地级市注册公司，去建立一个收集仓库，这个成本是不可能的，生产企业也是承受不起的。还有就是在生产企业实际收集电池过程中，他们想获得地方的暂存非常难，我们调研了新疆、河北、河南很多地方，包括广西一些地方。因为电池暂存，然后运走，对当地的税收并无贡献，但是对环保影响非常大，所以在设立这种暂存库选址上是非常难。有些地方做出了硬性要求，收集的场所必须在化工园区或者是循环经济产业园区，但是现在很多城市并没有规划处类似的园区，所以在落实EPR制度的时候，也是没有办法选址暂存库，转运过程也是非常难的，就是我刚才跟大家说的转运联单的，因为有不同的地方，有时间的要求。而且转运过程中必须有接收单位，必须还得是法人。生产企业不可能在每个地级市都建立自己的法人，所以EPR制度到底怎么实现，在目前这种情况下，像国外的非常单一的EPR制度是非常困难的。还有跨省转移的程序非常复杂，在实际中，多数地方管理部门对于持有铅酸电池危险废物综合经营许可证的企业原料，都做出了很多的限制，在实际申请跨省转运过程中耗时很长，最快也得半个月，有的时候企业反映跨两三个省得等两三个月时间，很耗费企业的资金和人力，对他们践行EPR制度非常不利。
 

　　还有一个最重要的就是财税政策，现在铅酸电池面临的问题是，生产企业想象积极履行这个制度的时候，尤其是正规的上市公司，退场要开发票，增值税发票还是挺高的，百分之十几，但是跟他们竞争收这些小原料的小商贩是不用开票的，所以在原料回收价格上是抵不过小商贩的。还有EPR实际责任的消费税，加重了生产企业的负担。像天能最大的铅酸电池生产企业，超威，骆驼等企业都通过渠道跟我们反映过，这个消费税是想引导消费者减少对铅酸电池的使用，实际上因为咱们国家消费者的税收体系还是传递到生产企业上面，这些大的企业和上市公司也是苦不堪言的。
 

　　还有一个EPR的组织保障体系目前是不健全的。因为EPR制度现在不是强制性的，它是指导性、鼓励性文件，如果真的要落实，就像排放标准是强制性的，如果超标了就可以关停。这个EPR制度，生产者责任延伸，生产者的责任应该是随着可能含有环境污染风险的物品，责任应该延伸，比如说这个企业把产品卖给了整车厂或者消费者，随着物品的延伸，责任也应该延伸，但是目前我们国家还是缺少对消费者责任延伸执行或者监督的管理体系。还有，EPR制度最主要的是没有独立的组织进行协调，以铅酸电池来说，EPR涉及到资源循环，涉及到环境保护，涉及到收集过程中的避税，涉及到公安的一些问题，包括交通部，它在运输过程中交通的安全核查，还涉及到进出口退税，还有运输安检情况，这是海关管的。目前我总结了一下，铅酸电池虽然小，但是涉及到了9个部委的职责，但是EPR制度实行的时候，没有单独的组织机构协调不同的部委，能够在各种税收和管理政策上能够给予极大的支持和协调，所以组织机构不是很健全。还有一个最重要的制约EPR制度就是实施政策经济政策的支持，尤其是再回收过程中税收的即征即免的政策，EPR制度虽然非常好，但是在实践中的道路是非常曲折的。
 

　　未来EPR当然是绿色闭路的循环，也是有效解决铅酸电池回收混乱的手段，如何能够真正践行EPR，我们提出一些关于未来管理的思考。一是一定要细化铅酸电池生命周期管理，使之具备可操作性。我们的技术政策提出了闭环与绿色回收，建立产品追溯系统，为环保部门掌握电池流向提供依据，追溯和延伸污染责任，真正实现闭环与绿色回收。还应该针对全过程生命周期管理出台配套的环境管理细则，比如对民用废弃物是不是可以采用注册制进行回收的管理，就是从购买的源头就开始进行身份登记，一直到消费者的个人，是不是把电池交上来，完全的闭路的管理。对于群体性回收，因为电池的回收过程有一个特点，是从分散到慢慢集中，从群体性回收要加强资质管理，要进行集中化的管理。在税收层面，今天可能铅酸电池企业来的少，这是铅酸电池企业非常痛苦的事，据说天能去年交了10亿的税收，企业说我把电池收回来了，在消费者阶段并没有污染环境，是不是可以退税。我认为如果上升到退税系统，这可能不是企业自身提供的回收统计的平台，应该是具有官方信息的统计数据。因为以前出现了骗税骗补的现象，财政部的领导肯定不希望出现这样的情况。我们跟财政部税收司沟通过程中，我们现在没有办法推动这个事情，也是缺乏一个官方的统计平台。因为现在企业自己做的很多，天能自己做了一套，骆驼做了一套，风帆也做了一套，还有很多大企业都是想推动这个税收的问题，哪个企业自己投钱自己做回收，但是这些回收，因为有一些商业性的机密，比如说在哪回收，回收点在哪，因为很多销售点和回收点是在一起的，所以彼此数据是不共享的，这样就很难让政府认可他们的数据，并且进行退税。其实这几个事情最终的核心，问题还是归到一起，怎么样能够利用现在的信息化技术，去建立一个新型的铅酸电池回收系统，从环保的审批到流向追踪，到最终退税的数据统计的系统。
 

　　在践行EPR制度的时候有一个问题，我们国家目前环境管理还是按照行政区划管理，企业的产品是流向全国各地的，产品的流向中是没有行政区划的概念，但是再回收的过程中是有这个概念的。所以铅酸电池的问题，在建立全国性的流向追踪系统之后，要打破行政区划管理的界限，试点互联网+的管理思维。比如说远程的转运联单的时候可以进行网上申报、审批，车载运输的时候可以进行实时在线的风险追踪，可以让环保部门加快办事流程，克服现在转运过程中的审批慢，办事效率低下。未来只有科技能够解决EPR制度在落实中的很多问题，在转运联单的时候，建议不以暂存库为主体进行申报，而是以所属的单位为主体进行申办，要不然每个地级市都得注册一个法人单位。
 

　　总体上要从国家层面建立一个统一的编码规范，建立全生命周期的可追溯系统，监管整个流向，最终打造生产回收再生之间的闭路循环，真正延伸污染责任至消费者，建立民用危险废物管理新模式。目前主要还是集中于工业的危险废物，对民用品的危险废物管理还是比较薄弱。通过铅酸电池的管理，就是建立全国性的大的物联网平台进行流向追溯，或许可以建立民用品废弃管理的新模式。我前期梳理了环境管理的问题，后期提出了未来可能解决问题的思路，欢迎企业有什么问题可以跟我们及时的沟通和反映。